Stödet till anhöriga omsorgsgivare. RiR, 2014:9.

Författare

Riksrevisionen

Utgivningsår

2014

Stad

Stockholm

Utgivare

Riksdagens interntryckeri

Sammanfattning

Riksrevisionen har granskat om staten har gett förutsättningar för ett stöd till anhöriga
omsorgsgivare som motsvarar behoven.
Granskningens bakgrund
Någon gång i livet kommer de flesta av oss att ge omsorg eller hjälp till någon i vår
närhet som drabbas av sjukdom, en funktionsnedsättning eller som får behov av hjälp
på grund av hög ålder. Vi blir då anhöriga omsorgsgivare. Det kan vara så många som
1,3 miljoner anhöriga i Sverige som ger omsorg till en närstående. De flesta anhöriga
ger omsorg av fri vilja och har en god hälsa. Undersökningar visar dock att anhörigas
hälsa, ekonomi, arbetssituation och möjligheter till fritid kan påverkas negativt av
omsorgsgivandet. Ofta bor dessa anhöriga tillsammans med den de ger omsorg till, en
make/maka/partner, ett barn eller ett syskon, och deras omsorg är omfattande.
Att som anhörig ge vård och omsorg ska vara ett frivilligt åtagande och ett komplement
till det offentligas insatser. I praktiken är dock det offentligas insatser ett komplement till
de anhörigas omsorgsgivande enligt regeringen. Ett gott stöd till anhöriga är viktigt för
att undvika negativa konsekvenser av omsorgsgivandet för individer och för samhället.
Syftet har varit att granska om staten har gett förutsättningar för ett stöd till anhöriga
omsorgsgivare som motsvarar behoven. Staten har främst valt att tillgodose anhörigas
behov av stöd genom att ändra socialtjänstlagen, 1998 och 2009, i syfte att förtydliga
kommunernas ansvar för stöd till anhöriga. Efter lagändringen 2009 ska kommunerna
erbjuda stöd till anhöriga. I regeringens propositioner inför lagändringarna har det
framgått att stödet ska kännetecknas av individualisering, flexibilitet och kvalitet.
Granskningen bygger främst på intervjuer med anhöriga, anhörig- och
patientorganisationer, forskare och företrädare för myndigheter och Nationellt
kompetenscentrum anhöriga (Nka). Intervjuerna har kompletterats med
forskningsresultat och kvantitativa studier.

Granskningens resultat
Riksrevisionens övergripande slutsats är att staten inte har gett goda förutsättningar för
ett stöd till anhöriga omsorgsgivare som motsvarar behoven. Granskningen visar att
anhörigas behov av stöd ofta handlar om att den närstående får en god vård och omsorg
men också om ett individanpassat och flexibelt stöd till dem själva.
Kommunernas anhörigstöd behöver utvecklas
En av de möjligheter till individualiserat stöd som regeringen betonade år 2009 var
att anhöriga skulle ansöka om bistånd för egen del. Under granskningen har det
framkommit att det är ovanligt och att omfattningen är svår att följa upp på grund
av bristande dokumentation. Riksrevisionens granskning tyder också på att brister i
kvalitet och flexibilitet i anhörigstöd leder till att anhöriga väljer att inte utnyttja det stöd
som erbjuds.
Det är stora skillnader i vilket stöd som erbjuds anhöriga och hur anhörigstödet styrs
inom och mellan kommuner enligt Socialstyrelsens kartläggningar. Stödet är i de
flesta kommuner mest utbyggt inom äldreomsorgen med utgångspunkt i situationer
där äldre makar ger omsorg till varandra. Det innebär enligt Riksrevisionen att äldre
makar i större utsträckning erbjuds stöd som motsvarar behoven än exempelvis
förvärvsarbetande anhöriga, anhöriga till funktionshindrade eller personer med
psykisk ohälsa. Sedan år 2009 har kommunerna börjat utforma stöd utifrån andra
anhöriggruppers behov i högre utsträckning än tidigare.
Kommunerna har även organiserat, styrt och finansierat anhörigstödet olika. I de
flesta kommunerna har dock anhörigstödet främst bedrivits i projektform, vid sidan
av ordinarie linjeorganisation. Det är också ovanligt att det finns styrdokument som
innehåller rutiner med ett anhörigperspektiv.
Riksrevisionen anser att kommunernas anhörigstöd behöver utvecklas för att uppfylla
intentionerna om ett individualiserat, flexibelt och kvalitativt stöd. Enligt Riksrevisionen
har utbudet av stöd hittills inte varit tillräckligt anpassat till anhörigas skiftande behov
och skillnaderna indikerar att kommunerna i olika utsträckning har valt att prioritera
stöd till anhöriga.
Staten bör ge bättre förutsättningar för det kommunala anhörigstödet
Kommunerna har fått ett stort utrymme att själva avgöra vilket anhörigstöd som de ska
erbjuda eftersom kommunernas ansvar har reglerats med en ramlagsbestämmelse i
socialtjänstlagen. I förarbetena preciserade regeringen att stödet bör kännetecknas av
individualisering, flexibilitet och kvalitet. Eftersom kommunerna har valt att främst
erbjuda anhörigstöd som kommunal service finns det begränsade möjligheter för
domstolarna att tydliggöra vilket stöd kommunerna ska erbjuda genom vägledande
rättsfall.

riksrevisionen granskar: medborgarna och förvaltningen
Regeringen har gett Socialstyrelsen i uppdrag att vägleda kommunerna i
implementeringen av bestämmelsen och inrättat ett nationellt kompetenscentrum
för att förbättra kunskapsläget. Trots dessa åtgärder nås ännu inte intentionerna
med det kommunala anhörigstödet och det skiljer sig åt vilket stöd anhöriga erbjuds
inom och mellan kommuner. Riksrevisionen menar därför att ytterligare vägledning
till kommunerna troligtvis inte är tillräckligt för att åstadkomma anhörigstöd som
motsvarar intentionerna.
Riksrevisionen anser att staten inte har gett tillräckligt goda förutsättningar för ett
kommunalt anhörigstöd som motsvarar intentionerna. Riksrevisionen rekommenderar
därför regeringen att överväga om 5 kap. 10 § socialtjänstlagen behöver förtydligas.
Statens styrmedel kan användas bättre
Sedan år 1999 har staten totalt satsat cirka 2 miljarder kronor på att utveckla
anhörigstöd i kommunerna. Riksrevisionens granskning visar att det delvis är oklart
vilka resultat som uppnåtts med de statliga satsningarna på kommunalt anhörigstöd.
Ett hinder för kunskap om satsningarna är att det saknas nationell statistik över vilket
stöd kommunerna erbjuder anhöriga och som anhöriga tar del av, vilket förklaras av
brister i dokumentation av anhörigstödet.
Varken Socialstyrelsen eller Inspektionen för vård och omsorg har hittills
genomfört någon riktad tillsyn av kommunernas skyldighet att erbjuda anhöriga
stöd. Riksrevisionen bedömer att tillsyn med nuvarande förutsättningar inte är ett
ändamålsenligt styrmedel för att komma tillrätta med problemen i kommunernas
anhörigstöd.
Riksrevisionen rekommenderar att om regeringen vill möjliggöra uppföljning, ökad
kunskap samt tillsyn av anhörigstödet i kommunerna bör regeringen ta ställning
till hur anhörigstödet som ges som service och bistånd ska dokumenteras av
kommunerna.
Det behövs mer kunskap om anhörigomsorgen
Idag finns det inga jämförbara studier om anhörigomsorgens utveckling över tid. De
undersökningar som finns har genomförts av olika aktörer och med olika frågor och
urval. Därmed är resultaten svåra att jämföra. Det saknas också kartläggningar av
omfattningen på minderåriga barns omsorgsgivande till närstående. Sammantaget
medför detta att det även saknas underlag för att bedöma de samhällsekonomiska
konsekvenserna av och kostnaderna för anhörigomsorgen på individ- och samhällsnivå.

stödet till anhöriga omsorgsgivare
Riksrevisionen rekommenderar att regeringen ger en myndighet i uppdrag att följa
anhörigomsorgens omfattning och konsekvenserna för individer och samhället över
tid. Ett steg bör vara att ta fram en samhällsekonomisk analys av anhörigomsorgens
konsekvenser för individer och samhälle. Jämställdhetsaspekterna bör särskilt
uppmärksammas i en sådan analys.
Det bör vara lättare att förena anhörigomsorg med arbete
Anhöriga som arbetar och som ger omsorg är i stor utsträckning beroende av sina
arbetsgivares välvilja för att kunna stanna kvar på arbetsmarknaden. Detta då de
förmåner som finns – närståendepenning och rätten till ledighet vid närståendevård
och av trängande familjeskäl – bara täcker delar av anhörigas behov och används i liten
utsträckning. Anhöriga som arbetar är i många fall beroende av att själva kunna styra
sina arbetstider och att ta ledigt med kort varsel. Flera anhöriga tar också ut semester
och flextid för att kunna ge omsorg till sina närstående.
Riksrevisionen rekommenderar att regeringen överväger om delar av
socialförsäkringssystemet och arbetsmarknadslagstiftningen bör anpassas till anhörigas
behov för att underlätta för anhöriga att förena anhörigomsorg med arbete.
Det bästa anhörigstödet är en god vård och omsorg
Riksrevisionen anser att kvalitetshöjande åtgärder inom vård och omsorg är det som
i störst utsträckning skulle förbättra för anhöriga. I intervjuer har det framkommit
att det bästa stödet till anhöriga är en god vård och omsorg om den närstående. Det
handlar om omsorgsinsatser som exempelvis särskilda boenden och hemtjänst,
vårdinsatser som behandling och vårdplatser på sjukhus men också personal med rätt
utbildning och kompetens. Riksrevisionen har inte granskat vården och omsorgen om
den närstående i sig men har valt att redovisa hur viktig vården och omsorgen om den
närstående är för anhörigas situation och behov av stöd.
Det ska vara frivilligt att ge anhörigomsorg i Sverige. Riksrevisionen anser att en
förutsättning för frivillighet är att det finns ett alternativ till anhörigas insatser i form av
en god offentlig vård och omsorg. Riksrevisonens bedömning utifrån intervjuer under
granskningen är att många anhöriga tar på sig ett större ansvar än de egentligen vill på
grund av brister i vården och omsorgen.
Många anhöriga upplever att en av de tyngsta bördorna de har att bära är den
samordnande och koordinerande roll de ofta måste ta på sig. Om anhöriga inte tog på
sig koordinatorrollen skulle mycket falla mellan stolarna. Riksrevisionen menar att
detta är ett svårlöst problem som är kopplat till uppdraget till och organiseringen av
vården och omsorgen.
riksrevisionen granskar: medborgarna och förvaltningen

I Riksrevisionens intervjuer framkommer att anhörigas behov av att bli sedda och
få information och kunskap sällan tillgodoses i kontakter med vård och omsorg.
Vidare framförs i intervjuerna att vårdplaneringar är en situation där många anhöriga
känner sig osynliga. Riksrevisionen rekommenderar att regeringen bör se till att det tas
fram utbildningar för att sprida kunskap till anställda i kommuner och landsting om
anhörigas betydelse för vård och omsorg samt hur vården och omsorgen kan stödja
anhöriga genom bland annat information och bemötande.
De anhöriga som Riksrevisionen har intervjuat upplever att de måste kämpa för att få
de insatser som den närstående behöver från kommunerna och att de befinner sig i ett
kunskapsunderläge i förhållande till kommunerna om vilka insatser den närstående
har rätt till. Anhöriga beskriver också att det är svårt, tidskrävande och påfrestande
att överklaga beslut. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att ge Socialstyrelsen i
uppdrag att informera om rätten till stöd och insatser i SoL och LSS och hur praxis ser
ut om regeringen vill underlätta för anhöriga.
Landstingen saknar ett strukturerat arbete med att ge stöd till vuxna anhöriga enligt
Nationellt kompetenscentrum anhöriga, Anhörigas Riksförbund och Socialstyrelsen.
I hälso- och sjukvårdslagen finns endast ett generellt folkhälsoförebyggande uppdrag
och ett uppdrag om att ge stöd till minderåriga barn i vissa situationer. Riksrevisionen
rekommenderar regeringen att överväga om landstingens ansvar för stöd till anhöriga
behöver förtydligas i hälso- och sjukvårdslagen.

Tillbaka till söksidan